隆国强：战略性行业不能被外资控制

　　专访国务院发展研究中心对外经济研究部副部长隆国强：

　　改革开放30年以来，我国已经转变为全球分工合作下的开放经济体。这种开放既表现在中国参与全球分工，比如中国的加工贸易；也包括市场的对外开放。“出口创汇”、“以市场换技术”等口号都是中国对外开放的重要关键词。在这两个关键词之后，当下中国对外开放是否进入了新阶段？怎么看对外开放程度加深之后带给市场关注的产业安全问题？

　　日前，《第一财经日报》专访了国务院发展研究中心对外经济研究部副部长、研究员隆国强，他描绘了30年来对外开放战略历程。

　　1 从进口替代到对外开放

　　《第一财经日报》：能否从整体框架上梳理一下改革开放30年中对外开放战略？

　　隆国强：首先，从结果上来说，中国对外开放战略到今天可以说是很成功的。绝大多数发展中国家在工业化进程中都面临着资金和外汇的双重匮乏问题。而改革开放30年来，我国多年的经常项目和资本项目顺差，带来了外汇储备的大量增加。可以说中国现在已经消除了限制工业化的资金、外汇“双缺口”。这得益于30年来的对外开放战略的成功。

　　其次，从开放的进程上，我们需要强调的是，在改革开放之前，我国实行进口替代的发展战略。而且直到现在，也并不是所有部门都实行开放战略。劳动密集型的、具有比较优势的行业确实在搞出口导向型经济；但是，我国格外重视的战略部门（其中主要是资本密集型、技术密集型）仍然在搞进口替代战略。所以，我认为，改革开放以来，我国走的是对外开放和进口替代相结合的道路；出口导向部门的目标是出口创汇，其目的是为进口替代部门提供外汇。

　　《第一财经日报》：改革开放以前，我国可以说走的是典型的进口替代战略。后来部分行业转向出口导向型战略，这是怎样一个过程？

　　隆国强：在计划经济体制下，国民经济的目标是建立一个完整的工业体系。怎样建立这个体系呢？对外要保护市场、保护幼稚产业；同时要积极引进先进技术。当时机器设备主要从苏联引进。对内则通过工农业“剪刀差”为工业化提供资金积累。

　　经过了20多年的计划经济，我国可以说初步建立了一个完整的工业体系。但是，这个体系是在高度保护下建立起来的，其弊端是国际竞争力弱。一个大国很容易走入这样的选择。比如，二战后的拉美国家，巴西、阿根廷，也在一段时期走上了这条道路。但是进口替代这条路走了一段时间是走不下去的。

　　《第一财经日报》：为什么进口替代战略不能像过去那样延续下去了？

　　隆国强：这是因为随着进口替代战略的贯彻和经济规模的增加，需要进口的设备、技术和上游零部件不是减少了，而是增加了。那么，你拿什么换得这些进口？也就是说，赚取外汇的东西是什么？在高度保护的条件下，国内制造业国际竞争力弱，难以出口创汇。而且，为了降低工业化的成本，进口替代战略还内生了扭曲的汇率，比如人民币以前就被严重高估，改革开放初期美元兑人民币是1：1.5。在这种被高估的本币币值下，出口产品就更没有竞争力了。那么，剩下的道路似乎就是靠卖自然资源了。改革开放初期，我国的出口产品中，初级产品占了54%。在制成品中，也主要是工艺品、罐头、小五金等产品。技术含量高的制成品很少，即使劳动密集型的产品比如纺织品当时也很少。

　　所以，当时的情况是，我国有一个完整的工业体系，但是没有国际竞争力。一个深层次的问题是，我们需要一个什么样的发展战略？实际上，我国一直以来都有一个目标，就是建立一个相对完整的工业体系。改革开放以后，在战略性工业部门，我国的追求目标仍然是独立完整的体系。

　　《第一财经日报》：一些没有真正对外开放的行业发展如何？

　　隆国强：改革开放以来，我们一直致力于建设自己的工业体系。像重化工业这类行业，由于我国国内市场容量和潜力都很大，为这类行业的发展提供了得天独厚的条件，而且比较好地保护了这些行业的发展，因此这些行业都取得了比较快的发展。比如钢铁业，现在中国是世界第一大钢铁生产国。但是这些行业有一个共同特征，就是其产品首要满足国内市场需求，它们虽然随着经济实力的增强发展比较快，但是由于没有完全融入国际市场，国际竞争力还很弱。拿钢铁业来说，在国际市场上，比较低端的产品我们可以拼成本，但是高端的领域，无论是技术还是成本我们与世界先进水平有很大的差距。相对来说，石化是最差的，虽然近年来发展很快，但是国际竞争力很弱。这是进口替代战略不能解决的问题。

　　2 基本目标：从创汇到就业

　　《第一财经日报》：当时在劳动密集型行业实行对外开放的目标是什么？

　　隆国强：我认为，从改革开放伊始直到“入世”之前，我国对外开放的目标其实很简单：就是出口创汇。改革开放之初，发展劳动密集型产业，在这些领域实行对外开放，其重要的任务是出口创汇。我们吸收了很多外资，但是这些外资都是有选择的。我们只欢迎能够带来新技术和出口创汇的外资。我曾说中国的对外开放就是“一个中心，两条主线”，指的就是以出口创汇为中心，以利用出口导向型外资、鼓励本国企业出口为两条主线。30年来，我国在外资、外贸、特区等对外开放领域的重大举措，都是为创汇这个中心服务的。

　　《第一财经日报》：在当下我国外汇储备累计超过1.8万亿美元的背景下，我们继续发展劳动密集型产业的目标是什么，还是以出口创汇为目标吗？还是更多关注出口企业背后的一系列问题，比如就业。

　　隆国强：对，现在我们国家最大的问题还是就业问题。出口创汇带来的不仅仅是外汇，同时还带来就业、税收等。我国劳动力丰富，缺乏自然资源，缺技术，缺设备，所以要通过国际交换。我们只能把劳动附加在产品上卖出去，和国际社会交易，换取自己短缺的资源和技术。

　　《第一财经日报》：在外需回落和中国各类成本提高的背景下，现在出口形势已经趋于走软，国家政策上则是出台了恢复出口退税等政策来继续保持出口的竞争力。

　　隆国强：今年以来我国出口实际增速大幅下滑，国家出台了应对措施，出于两方面的考虑，从短期看，是为了防止出口增长速度过快回落带来的就业问题。从长期看，是为了保住我国企业的国际市场份额。国际市场的份额来之不易，如果现在很多出口企业破产倒闭，我们就会丧失国际市场份额，以后想再取得，就会花更大的代价。

　　3 自主创新的差距

　　《第一财经日报》：技术引进一直是我们对外开放的重要目标，怎么看这个目标的实现情况？

　　隆国强：技术进步一直是我们追求的目标，为什么要创汇？创汇的深层目标就是引进设备，引进技术。作为发展中国家，我国工业化进程需要引进设备与技术。技术的进步不仅仅是进口替代部门所追求的，出口导向部门本身也需要技术进步。

　　经过30年的对外开放，我国的装备水平已经达到了相当高的水平，在有些行业，中国拥有世界一流的设备，至少是接近一流的技术。但我们也要看到，最先进的技术还是掌握在别人手中。这些年来我们差距最大的就是自主创新。我们是“重引进，轻消化吸收”，日本、韩国在消化吸收方面的支出是引进的8~10倍，而我们正好相反。花8块钱引进技术，花1块钱吸收。这是我们的差距。

　　《第一财经日报》：为什么会出现忽视消化吸收再创新的情况？

　　隆国强：出现这种情况其实还是体制的问题。从创新微观层面上看，一个重要原因是创新能力与创新动力的错位。有创新能力的国有大中型企业和科研机构，由于体制上的约束，自主创新动力不足；而有动力自主创新的民营企业，却大多因规模小、人才不足等原因缺乏创新能力。从创新的宏观层面上看，政府统筹协调作用不强、扶持政策力度不够、知识产权保护不力、行业协会参与不足，均不利于推动消化吸收再创新。

　　 4 “市场换技术”效果有限

　　《第一财经日报》：“市场换技术”是我们对外开放过程中的一个重大战略，这个战略实施了很多年，如何评估这个战略的实施效果？

　　隆国强：市场换技术，顾名思义，就是通过允许外商在中国投资进行内销，来换取对我们转让技术。

　　综合来看，带来的技术是制造上的，而不是研发上的。比如汽车工业通过合资，中国企业引进了先进设备可以造出汽车，但并不意味着可以造出制造汽车的设备，这完全是两回事。

　　以市场换技术，最突出的就是换来了制造技术，在这个过程中，也培养了很多的人才。但在有些领域，市场换技术的效果并没有想象中那么好。

　　《第一财经日报》：“市场换技术”的口号现在似乎提得少了，是什么情况？

　　隆国强：这个战略慢慢淡化了，但并没有宣告结束。我觉得新形势下更确切的提法应该是“以开放促创新”。换来技术并不意味着换来了自主创新能力。初期，我们的技术与装备水平与国外差距很大，就是拿过来用。现在目标变了，更强调的是拥有自主创新能力，仅换来技术已经不能满足国内发展的要求。

　　《第一财经日报》：有没有对这个战略实施成果的评估？比如我们的市场出让了多少，技术获得或提高了多少。

　　隆国强：我觉得很难。直接引进了多少新的设备和技术，这很好评估，难的是间接效应的评估。比如汽车工业，如果没有合资，我们的汽车产业仍然会很落后，现在很多人说合资企业并没有形成创新能力，但是，正是因为在开放的基础上，才有奇瑞这些具有创新能力的汽车企业。因此，应该从产业的角度看，而不能仅限于单个企业看这个问题。

　　 5 行业案例：开放条件下的电子工业

　　《第一财经日报》：我们可以就一些产业多谈一谈。比如电视机，改革开放前可以自主生产电视机，但是开放后引进生产线，很多自主的东西没有了。

　　隆国强：我们原来的确是有一个庞大的电子工业体系，但是传统的电视工业在改革开放后基本垮掉了。

　　问题在哪呢？计划经济时期，我们是压制消费，重生产轻生活，消费的产品环节非常薄弱。改革开放以后，适应“排浪式”消费的特点，全国各地都是引进设备搞生产线，很少合资，一开始搞的人就会赚很多钱，等市场的扩张速度基本稳定下来，产能不断增加的结果就是产能过剩，继而开始淘汰与整合，最后就剩几家大企业了。为什么引进的电视机产业可以将原来的电视机产业打垮呢？这正说明了原来在高度保护下的电视机产业竞争力弱小。

　　《第一财经日报》：这样的市场格局是我们当初开放所要追求的吗？

　　隆国强：电子工业是需要细致分析的。当时开放这个行业是为了获取先进技术，现在IT产业已经成为中国最大的产业，并且具有很强的国际竞争力。中国的IT产业成为全球IT产业链不可或缺的一部分。但是，产业格局也发生了很大的变化，从开放之前国有电子企业一统天下的格局，变成了多种所有制企业相互竞争、相互合作的新格局，而且外资企业占了相当高的比重。很多当年的国内企业在竞争中失败了，当然也有一些新的国内企业在竞争中成长起来，比如华为、中兴。改革开放到现在已有30年，但历史不会终结，会继续往下演变。现在来看，电子工业确实诞生了一批很好的企业，但顶端的东西我们尚没有。比如IT产业的芯片制造我们没有，高附加价值的IT零部件我们也不多。

　　6 外资进入与产业安全

　　《第一财经日报》：改革开放之初主要是合资，而最近几年独资的外企越来越多，现在外商直接投资（FDI）的并购型投资也越来越多。怎么看这种变化？

　　隆国强：当时合资的原因是两方面都有需求。从外方的需求来看，没有一个中方伙伴是进不了中国市场的，需要一个中方伙伴和政府打交道，了解本地市场。对中方来说，一个是学外方，另外一个是跟着外方的发展壮大。中国政府在很多行业是要求合资的。但为什么会出现独资呢？这是外商的选择，他们慢慢了解中国市场，不需要合资中方这个“拐棍”了，这实际上也反映出中国的投资环境改善了；第二就是合资企业有很多摩擦，企业文化、管理与经营理念、体制等。

　　《第一财经日报》：关于并购，你有没有做过一些总结？

　　隆国强：并购的争论很多，首先看它带来的好处怎么样，真正的好处是效率更高了，但对东道国而言，也有隐含的风险，一个是并购整合失败的风险，毕竟从全球来看，跨国并购成功的比例不到40%。另一个是可能带来的所谓“产业安全”问题。

　　《第一财经日报》：“产业安全”现在讨论很多。你怎么评估这种“产业安全”形势？

　　隆国强：产业安全本身是一个新的概念，它还没有准确的定义，也缺乏明确的标准。“9·11”以后，美国等西方国家加强了外资并购对国家安全影响的审核，但很少用“产业安全”这个概念。产业安全到底指什么？是指某个产业本身发展不受威胁的状态，还是指某个产业中外资的进入威胁到国家安全？后者似乎更应该是国家经济安全的概念。而如果是前者，则主要是看这个产业的国际竞争力强弱，会否因为外国产业的竞争而令该产业发展受到阻碍。如果是后者，开放的产业国际竞争力较强，更安全一些。外资渗透率最低的行业，恰恰是我们竞争力最弱的行业，比如石化、钢铁。但是，外资进入如果一旦形成垄断，则可能不利产业的技术进步和健康发展，因此，主要是反垄断的问题。现在人们往往说某个产业外资占比多少，隐含着外资进入导致了垄断，但必须看到，外资是除中国以外200多个国家和地区的投资，它们不是一家企业，即使某个行业的外资全部来自于一个国家，如果有多个企业，也不构成垄断。从目前看，我国还没有哪个产业因为外资进入而形成垄断的，但确实应该利用法律手段加强反垄断，防止出现垄断。新近颁布的《反垄断法》为政府相关部门提供了法律依据。

　　但是，国内不少学者在讨论产业安全时，似乎更多的是指某些战略产业或行业龙头企业被外资并购而带来的风险，这实际上是国家经济安全问题。即使如此，也有很多基础问题没有厘清，比如说哪些是战略行业？战略行业里外资占多少是安全，占多少就是不安全？这些都是值得我们进一步探讨的问题。

　　《第一财经日报》：在你看来，什么是战略性行业？

　　隆国强：战略性行业我觉得也是主观判断。一般而言，对全局或对国防有直接影响的产业，可以被视为战略性行业，如基础工业、金融业、国防工业等，它们的成败具有很强的全局影响。在对外资并购进行国家安全审核时，美国1988年的法律规定，如下几个领域涉及国家安全（注意，不是产业安全）：一是国防产业，二是满足国家安全需要的能力；三是向某些国家出售或转让军事技术；四是影响美国在有关国家安全领域的技术领先地位的。近年来，美国又增加了新的内容：一是对关键基础设施或技术产生与安全有关的影响的；二是增加外国政府的影响力的；三是某国在武器扩散、反恐和技术转让方面有不良记录，则要评估该国的国有企业的并购带来的风险；四是对长期的能源或战略资源需求有影响。即使如此，上述定义有时候其实也是含糊不清的。

　　《第一财经日报》：国际上有没有哪个国家因为它的某一个行业被外资控制，后来由于外资的撤退等问题导致国家产业不安全？

　　隆国强：在我的知识范围内，目前还没看到这方面的例子，至少大国没有看到某个行业被外资控制导致国家不安全了。更重要的是，我们要问，什么原因导致外资大规模撤退？外资大规模撤退时，内资企业会采取什么措施？

　　《第一财经日报》：产业安全每个国家都有自己的理解。比如美国对中国并购它的石油、信息技术等都有安全审查，这是不是美国人理解的产业安全？

　　隆国强：按美国的法律，石油产业确实是美国审核外资并购的领域。但是，我们不能总拿美国人来说事，美国人并不总是做正确的事。在并购上，美国人可能是一种狭隘的民族主义，其实已经受到不少美国自己的有识之士的批评，这难道是我们的楷模吗？美国人做事我们可以作为参考，但不是依据。

　　7 资本开放凸显金融安全问题

　　《第一财经日报》：我国的对外开放从单纯的劳动密集型行业扩展到更多领域，比如金融业。你刚才说这属于战略性行业。金融领域的开放可能会带来风险。

　　隆国强：战略性行业不是不容外资参与，只是不能被外资控制。很多国家在金融开放过程中出现了问题，比如东南亚金融危机，拉美、墨西哥、俄罗斯都出现了很多问题，有很多教训值得吸取。在全球化进程中，风险来自两个方面，一是不开放带来的竞争力低下，不发展是最大的不安全；另一个是开放过快或开放过度带来的冲击。中国相比来说还是没有大问题的，得益于两方面：第一，我们在开放过程中一直强调趋利避害；第二，中国的开放是渐进式开放，开放步伐与自身的抗风险能力相匹配。

　　《第一财经日报》：在金融开放领域我们还听到一种说法，比如一些人士主张的“越开放越安全”？

　　隆国强：真理往前走一步，就可能变成谬误，我一向反对这种极端的说法。只是从比较的意义上说，在同样的条件下，更开放带来更多的机遇。换句话讲，发展了才能更安全。这正是小平同志所说，不开放死路一条。但是，如果开放进程过快，超过了本国的风险管理能力，则开放可能带来风险。我们看到很多国家出现金融风险，恰恰是开放过快或开放失当造成的。所以，我一直强调，只有开放的进程、速度与本国的风险管理能力相适应，才能趋利避害，才是安全的。

　　《第一财经日报》：我们强调产业安全、金融安全，目前，在哪些方面存在风险？

　　隆国强：我个人认为金融安全是首要问题。金融问题对全局影响是最大的。中国的金融市场发育程度低，市场监管能力相对来说比较薄弱，所以金融领域是最突出的。

　　除了金融安全问题，能源和资源安全也是比较突出的。

　　《第一财经日报》：在金融安全领域，我们会受到哪些方面的冲击？

　　隆国强：首先面临的问题是跨国资本流动多，资本的巨大流量进出本身带来极大风险；第二是我们监管能力不强的问题，例如“热钱”问题，政府下了大力气控制，但还是管不住，说明监管能力有待提高；第三是国内金融业和金融市场的发育不健全，金融企业竞争力很弱；第四个问题是我们金融的一些最为关键的参数偏离市场，比如汇率、利率，在全球化背景下也孕育着很大的风险。